在國內外形勢發(fā)生重大變化的背景下，糧食收儲的市場化改革正逐步推進。
日前，在農業(yè)部農村經濟研究中心舉辦的“2017中國農村發(fā)展高層論壇”上，中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊稱，最低收購價和臨時收儲政策推行之初，對保障國家糧食安全、保障農民收入、穩(wěn)定經濟社會發(fā)展大局確實發(fā)揮了重要作用，應該充分肯定其功勞。
同時，他也表示，這一政策在實施了十多年之后，國內外農產品的供求關系和市場形勢都發(fā)生了一系列重要變化，政策性收儲積累了一些矛盾，也越來越凸顯，可以說高度依賴政府政策性收儲的這套體系難以為繼，已經到了非改不可的地步。
事實上，改革已經在路上。三年前，中國已經開始探索新疆棉花和東北四省區(qū)大豆的目標價格改革試點。兩年前，玉米臨儲價格下調，次年玉米臨時收儲政策取消，推行市場定價、價補分離的改革；油菜籽不再實行臨時收儲政策；稻谷和小麥最低收購價不再上調，保持了穩(wěn)定。一年前，早秈稻最低收購價從每百斤135元降至133元。今年2月，三種稻谷最低收購價格全面下調。
非改不可的最低收購價政策
對于自2004年實施以來的糧食最低收購價政策，與會專家均表示積極評價，認為這一政策在推行之初，對調動農民種糧積極性，促進糧食持續(xù)穩(wěn)定增產、農民收入較快增長，保障國家糧食安全確實發(fā)揮了極為重要的作用，應該充分肯定其功勞。
但是，隨著糧食最低收購價政策內涵、實施環(huán)境的變化，實施這一政策的外部性問題日益顯現，糧食高產量、高進口、高庫存“三高”并存的矛盾越來越突出。韓俊稱，可以說高度依賴政府政策性收儲的這套體系難以為繼，已經到了非改不可的地步。
由于政策性收儲的價格剛性上升，托市收購基本變成敞開收購，臨時收儲變成了常態(tài)收儲，市場的空間越來越小。韓俊舉例稱，矛盾最大的玉米，2014年臨時收儲量占東北四省區(qū)當年玉米總產量的88.3%，到玉米臨時收儲的最后一年，即2015年，這一數字達到了125.4%。這在于華北地區(qū)的玉米有一部分流入到東北，另一方面在于玉米的產量被低估了。
現實中，執(zhí)行糧食收儲任務的主體為中儲糧、中儲棉等，以及委托租賃倉庫來進行收購。政策性收儲的價格，在很多地區(qū)和時候，高于市場價格，導致市場主體的預期發(fā)生變化，都不愿意入市，市場作用的空間越來越小。這就完全背離了托市收購政策的初衷。另外順價銷售和拍賣越來越困難，財政的負擔在不斷加重。高庫存不但帶來了每年很高的保管和利息費用，還意味著糧食潛在品質的損耗及庫存糧食價差虧損的不斷累計，特別是高價進低價出的風險加大，潛虧的風險不斷加大。
韓俊稱，如果不改革的話，政策性庫存的需求會越來越大，財政也將不堪重負。
此外，國內糧食的供求和價格，以及國際糧食市場也發(fā)生了變化。糧食供求由過去長期供給不足，向目前供需基本平衡乃至階段性、結構性過剩轉變。
當前，國際市場上糧食價格低迷。韓俊提到，從2010年開始，我國糧食價格已經全面高于國際市場的離岸價。2013年全面高于配額內進口的完稅價，到了2015年，我國小麥國內價格比關稅配額內進口完稅價格高出34%，大米高出39%，玉米價格高出43.8%，國內糧食價格的倒掛，導致進口猛增。
對于不受配額管理的玉米替代品進口猛增，韓俊表示，2014年到2016年，我國進口的玉米主要是玉米的替代品就高達1億多噸，如果沒有這1億噸的進口，我國的玉米庫存壓力絕對沒有現在這么大。而且大米等糧食的走私也十分猖獗。
根據WTO規(guī)則，中國對小麥、稻米、玉米等產品采取配額管理。因此，關稅配額內進口的完稅價是國內農產品價格的第一道天花板，超出配額的進口完稅價為第二道天花板。當前小米、稻谷等國內農產品的價格已經突破第一道天花板，有的農產品已經逼近，甚至個別時段突破了第二道天花板。有研究稱，在開放的環(huán)境下，收儲的代價很大，某種程度上是代替全球收儲。如果突破第二道天花板的價格，關稅配額防火墻的功能就會喪失，糧食等重要農產品將會大規(guī)模進口。洋貨入市的常態(tài)化，將會讓中國回旋的空間越來越小。
改革成效好于預期
農產品收儲制度改革是農業(yè)供給側結構性改革的一場硬仗。自2014年至今，中央對棉花、大豆、玉米、油菜籽、水稻、小麥采取了一系列的改革舉措，農產品市場調控方式和農業(yè)補貼方式等發(fā)生了重大轉變。韓俊評價稱，從實踐來看，改革總體進展非常順利，成效好于預期。
比如，基本建立起了農產品價格形成機制。農產品收儲制度改革以后，反映供求關系的價格信號逐步釋放，體現區(qū)域差異和品種差異的市場價格體系逐步形成。這樣一來，市場價格就有效地激活了農業(yè)的產業(yè)鏈。隨著玉米價格回歸市場，上下游產業(yè)鏈明顯復蘇，整個東北、華北地區(qū)的玉米加工企業(yè)，正在開足馬力生產。新疆棉花實行目標價格改革以來，全產業(yè)鏈集聚效應增強，戰(zhàn)略布局加快形成。這三年來，新疆紡織、服裝行業(yè)的固定資產投資預計增加900億元，相當于這35年（1978年至2013年）紡織服裝行業(yè)的投資總額。
對于農民來說，基本利益也得到了較好的保障。
韓俊稱，實施玉米收儲制度改革以來，中國守住了不出現賣糧難和保證農民基本收益這兩條底線。改革以來，玉米市場平穩(wěn)，市場化滿足了農民的收糧要求，種玉米仍然是有利可圖，新疆棉農收益也保持了基本穩(wěn)定。他表示，沒有任何一個國家的農業(yè)政策可以做到農民每年務農的收入都是增加，絕對不會減少。在市場經濟下，就一定會有波動，不然政策就是扭曲的。相較于2014年玉米臨儲收購價每斤1.12元來說，如今農民的收入肯定是受到影響，但要知道這個價格是不可持續(xù)的。
隨著農產品價格回歸市場，國內外價格逐漸并軌。比如，進口玉米的價格優(yōu)勢基本消失，這為國外玉米特別是玉米替代品的進口設置了屏障。根據官方數據顯示，2016年玉米及其替代品進口同比減少45.8%，棉花進口同比減少29.5%，食糖進口同比減36.8%，油菜籽進口同比減少20.2%。另外，農產品臨時收儲政策取消以來，國家不再對玉米等進行政策性收儲，緩解了由國家收儲帶來的倉容緊張的矛盾，降低了糧食損耗和壞糧的風險，特別是降低了糧食價差帶來的政策的潛虧。
對于改革這三年來取得的成就，韓俊仍然強調，要堅持底線思維，把保證糧食安全和農產品有效供給作為改革的根本前提。歷史經驗表明，一旦糧食出現大的滑坡，幾年甚至十幾年都緩不過來，守住糧食安全的底線，農產品的改革才會穩(wěn)步的推進，才能為穩(wěn)定經濟社會發(fā)展大局贏得突破。
他說，中國是一個大國，不要看庫存有那么多，一旦市場預期發(fā)生變化，一旦把周轉性儲備交給市場，這點庫存消化起來會非常快的。現在玉米的去庫存速度大大超出預期，油菜籽的去庫存已經基本完成，只是稻谷相對來說壓力會重一些。現在有一些品種是供大于求，庫存比較多，但要達到供求臨界點，可能比想象要快得多，所以說一定要把鞏固提升糧食的產能放在首要位置，否則就會出問題。
