8月2日，第十八屆中國糧食論壇在長沙舉行。國務院發展研究中心國際局局長、研究員程國強談及糧食收儲制度改革時建議，從調整政策的目標入手，通過改革實施機制，來增強政策的針對性、有效性和系統性。
程國強指出，近幾年來，我國糧食產業發生翻天覆地的轉變，農業供給側結構性改革也備受國家高度重視。2015年，中國實現了糧食生產的“十二連增”，但仍存在“五高二低”的現象，即高產量、高庫存、高進口、高價格、高成本、低消費量、低銷售量。
“為了應對高成本的問題，當時政府采取的措施是提價。”程國強稱，我國自2004年就開始實施糧食最低收購價政策，以此調動農民種糧積極性，促進糧食持續穩定增產、農民收入較快增長，但仍面對著一些沒有攻克的堡壘需要等待實施探索性的改革。
2017年中央一號文件明確指出，改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度，堅持并合理調整稻谷、小麥最低收購價水平，形成合理比價關系；推進玉米市場定價、價補分離改革，健全生產者補貼制度；鼓勵多元市場主體入市收購，防止出現賣糧難；調整大豆、新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式；優化中央儲備糧品種結構和區域布局；也強調了完善農業補貼制度要求，進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性，完善糧食主產區利益補償機制等。
對于正在推進的農產品價格形成機制改革，程國強認為，原則上改革必須注重系統謀劃、頂層設計，推進價補分離、積極穩妥。既要堅持市場導向，從根本上消除價格支持對市場的扭曲影響，也要更好發揮政府支持和調控作用，配套建立農業生產者補貼機制，使其在改革中利益少受損、甚至不受損；既要促進農業調結構、減庫存，又要守住糧食安全底線，確保糧食生產能力不滑坡。
他認為，想把價格形成機制改革，必須厘清改革的邏輯——從調整農業支持方式入手，認識到保護農民利益并非只有價格支持這一種工具。比如通過直接補貼實施良種補貼、農機具購置補貼等，不掛鉤的補貼則實施糧食直補、農資綜合補貼、保險等；此外，也可以通過綜合服務來支持實施基礎設施建設、科研、農技推廣體系建設、動植物疫情防控體系建設、糧食安全儲備。
與此同時，他也分析了新形勢下的新問題與新挑戰。“糧食高產量、高進口、高庫存‘三高’問題日益突出，下游產業經營困難，財政負擔加重，國際談判壓力增大等，政策實施效果逐步衰減，外部性問題越來越嚴重。” ?據他介紹，目前全國各類糧食企業庫存5.8億噸，相當于全國一年的消費量，同比增長33%。稻谷庫存達1.5億噸，相當于國內消費總量的80%；小麥庫存超過1億噸，接近于國內消費總量；中央事權稻谷、小麥庫存大幅增加，倉容嚴重緊張，政策實施已難以為繼。
“2016年玉米收儲制度改革后，國內玉米價格大幅回調，東北產區價格由上一年度每噸1900—2000元下降到目前不足1500元。”他說，如果最低收購價不及時跟進調整，東北地區稻谷相對玉米的比價優勢將更加明顯，有可能出現稻谷對玉米的大面積種植替代；西北地區則會出現小麥對玉米的種植替代，由此將使稻谷、小麥庫存壓力進一步加大。
究竟怎么改變現狀？改革的方向或要把握的底線是什么？程國強提出了自己的一番思路。他認為，改革的基本方向上，首先得調整最低收購價的政策目標，增強政策的針對性。其次，改革最低收購價的實施機制，增強政策的有效性。第三，要綜合配套施策，增強政策系統性。他進一步解釋稱，改革最低收購價政策，表面上是只針對糧食收儲制度政策，而實質上是全面綜合配套的政策改革，注重改革的系統性、整體性和協同性。
他建議，在保持政策構架基本穩定的前提下，按照“價補分離”原則，逐步分離最低收購價政策“保增收”功能，增強政策的靈活性和彈性，同時建立相應利益補償機制，綜合運用價格和補貼等手段，建立起既能充分發揮市場機制作用，又能促進糧食生產穩定發展、保障農民利益，既符合WTO規則，又符合中國國情的口糧支持政策體系。
他還提供了兩種改革路徑。一是調整政策實施范圍，保持目前政策執行范圍，有利于保護農民種糧積極性，穩定口糧生產，但糧食“三高”問題可能繼續存在。二是分階段、分步驟調整政策實施范圍，保持最低收購價政策框架的基本穩定，第一階段考慮暫停實施早秈稻的最低收購價政策，作為最低收購價調整完善的試點，繼續實行小麥、中晚秈稻以及粳稻最低收購價政策；第二階段，根據3到5年的時間把最低收購價調整到一個“合理水平”，分期分批調減粳稻、中晚秈稻、小麥最低收購價的實施范圍，建立以市場定價為主體的糧食價格形成機制，消除市場干預和扭曲影響。
他將“合理水平”解釋為，將最低收購價調低至生產成本，去除政策的“增收”功能，即“托底收購、價補分離”。這將促進回歸最低收購價政策的設計初衷，突出“保供給”、“保底線”的政策定位，即彌補農民種糧成本，解決農民賣糧難問題，有利于穩定口糧生產。
此外，在他看來，要深入推動糧食收儲制度改革，配套政策不可少。改革糧食最低收購價政策，必須處理好中央與地方、國際與國內、政府與市場、產業上游與下游、財政承受能力與保護農民利益、合理化解庫存與促進種植結構調整等關系。而這就需要進一步調整完善糧食收儲機制，合理安排消化庫存，創新糧食市場調控體系，大力發展糧食產業經濟。
