法律是一系列的規則，通常需要經由一套制度來落實。在我國《農產品質量安全法》修訂之際，中美兩國的政府、學界、產業界人士近日先后舉辦了兩次農產品質量安全研討會，前者由中央財經大學法學院與美國耶魯大學法學院聯合舉辦，有關專家從宏觀方面比較了中美兩國食用農產品的政策法律現狀，并對《農產品質量安全法》的修訂建言獻策；后者則由溫州大學法政學院與耶魯大學法學院聯合舉辦，參會者重點針對食用農產品質量安全的監管制度、地方監管經驗進行微觀探討。
中美兩國在食用農產品的監管制度設計上有何異同？當食品安全事件發生時，美國監管部門的應對手段有哪些可供我們借鑒？我國各地的食用農產品安全監管有哪些好的經驗可以分享？與會專家表示，在食品供應鏈日益全球化、信息需求增多、政府部門責任風險更大、監管環境日趨復雜的新時代，各監管部門之間、中央政府與地方政府之間都需要更好地協作；與此同時，無論是中國還是美國，農產品監管都需要解決治理與文化上的沖突。
協調與合作
“一個蘋果，如果直接賣給消費者，就必須符合農產品安全的規則；如果榨成蘋果汁，FDA對果蔬汁產品實施HACCP管理，那么果蔬汁加工過程中必須實施危害分析和關鍵控制點；如果農戶要把蘋果做成蘋果片，那么就要遵守預包裝食品的規則。所以雖然都是一個蘋果，卻可能會受到3個不同的監管法規約束。”美國食品藥品管理局（FDA）駐華辦公室助理主任Patrick Bowen以此說明當代監管法規的復雜性。他介紹，在美國，對果蔬的監管法規適用于美國國內及進口果蔬，但不包括供個人或農場內食用的那一部分。此外，果蔬與“生食的農產品”也不是一個概念。“一個果園，通常10%的蘋果在農場里就被吃掉了，剩余的90%用于銷售和加工。受法規監管和不受法規監管的蘋果在存放時就需要分別堆放和標識，不受監管的蘋果不能進入流通環節。”
而在我國，食品農產品的監管也面臨部門協同的問題：農產品的生產由農業部門監管，進入市場銷售后由食品藥品監管部門監管。為此，在新修訂《食品安全法》實施后，國家食品藥品監管總局（CFDA）迅速發布了《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》。農業部政策法規司執法監察處處長李迎賓表示，該管理辦法明確了適用范圍，同時明確了集中交易市場開辦者義務、銷售者義務、監督管理責任和法律責任追究。此外，按照新修訂《食品安全法》規定，食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規定及其檢驗結果發放與規程，需由衛計委、農業部會同CFDA制定。
“食品安全由不同的監管機構多頭管理，是中美兩國的共同現象。”耶魯大學法學院蔡中曾中國中心執行主任羅彬（Robert Williams）介紹，在歷史上，美國也曾有過政府機構各自為政的時期，還發生過職能沖突。“但是沖突不一定是壞事，可以反映出不同利益的競爭關系，在解決沖突時也可以做出更理性的決策，明確我們的工作重點。”他認為，隨著食品安全治理的發展，食品安全監管的范圍也在不斷拓展，治理權限的整合是一個趨勢，如美國在2011年出臺了《美國食品安全現代化方案》。那么問題來了：這種整合應該達到什么程度？對此美國業界一直存在爭議。“2016年的預算案中，前總統奧巴馬曾提議將所有食品安全監管職能整合到一個部門——健康和人類服務部，但并沒有實施。事實上，在整合過程中，各個機構長期積累的領域知識優勢也會造成一種障礙。如何實現更好的協作模式？中國和美國的政府和專家們可以一起來研究。”他表示。
監管與文化
在我國，由于存在巨大的地域差異，各地食藥監管部門對在市場銷售的食用農產品質量安全的監管各有特色。研討會上，安徽省食品藥品監督管理局研究員陸維福介紹，安徽省是全國較早在地方實施三合一市場監管體制改革的省份。安徽各地都成立了農產品檢測中心，并發布省內的農產品質量安全條例。
湖北省農業綜合執法總隊副總隊長胡濤全面介紹了湖北省農產品監管情況。他認為，《農產品質量安全法》和《食品安全法》是農產品監管的兩部基石性法律，圍繞兩部法律之外還有大量專業法做補充，如農業投入品。農產品質量安全不合格原因較為復雜，包括投入品、產地環境等問題。前者多半是使用和操作造成的，后者則是人為環境污染造成的。
浙江省農業廳質檢處副處長倪英提出，農產品質量安全監督包括對假冒偽劣等質量問題的監管，也包括對安全底線性問題的監管。農產品要做到100%產品合格是不可能的，浙江省為此提出對規模生產者的管理辦法。另外，浙江省對互聯網運用走在前列，通過“互聯網+”達到監管的實時化，比如建立檢測數據的互聯共享。
“某些地方監管部門設置了一些特別的部門，如‘西瓜管理辦’和‘饅頭管理辦’，表面上監管加強了，但是實際上并沒有。”溫州大學法政學院教授王勇指出，單方面依靠行政機構進行監管是有缺陷的。食品安全的管理不僅僅要依靠行政機構，還需要道德建設，要讓消費者也成為管理者，賦權賦能，最終要推動社會管理文明的出現，一個是法律的制度文明，一個是社會責任文明，兩者需要互補。
美國加州大學洛杉磯分校的Michael Roberts認為，國家之間與食用農產品相關的法律和監管的演變過程與文化背景有很大關系，應做比較研究，一方面要找相同，一方面要找不同，并且在這個過程中需要多問一些“為什么”。他表示，當前，食品安全體系的關注點在于模式的轉變、評估和管理風險以及與消費者的溝通。食品是一種文化，食品安全的挑戰變化帶來了食品安全治理的變化，在此過程中必然會凸顯出文化價值觀的沖突。
