近年來，隨著我國社會經濟的發展及國民保健意識的增強，保健酒消費量激增。由于目前廣義上的保健酒包括保健食品、藥酒、配制酒及民間自制藥酒等，種類繁多，概念模糊，導致監管依據不明；另外，許多產品非法宣稱具有保健及治療功效，擾亂市場秩序，誤導消費，導致不良反應事件不斷增多。
2015年8月，國家食品藥品監管總局發布了《關于嚴厲查處保健酒、配制酒違法添加行為，加強酒類產品質量安全監管的通知》，要求嚴厲查處保健酒、配制酒添加西地那非等化學物質的違法行為，使保健酒監管問題成為媒體及大眾關注焦點。本文以酒劑保健食品為例，就其相關監管問題進行分析探討，并提出建議。
市場紛雜 監管依據有待明確
酒劑保健食品是指以酒劑為載體，依照注冊審批程序、條件和要求，通過產品安全性、保健功能、質量可控性評價和審查，獲得保健食品批準證書的酒類產品。根據原國家食品藥品監督管理局“關于印發《營養素補充劑申報與審評規定（試行）》等8個相關規定的通告”，申請注冊的保健食品酒劑產品酒精度不得超過38度，每日食用量不得超過100mL，不得申報輔助降血脂和對化學性肝損傷有輔助保護功能。
自1996年保健食品實行注冊制度以來，截至2015年，共批準注冊酒劑保健食品485個，占同期注冊產品總量的3.08%，多數為原衛生部批準的注冊產品。由于酒劑保健食品部分產品聲稱具有2個及以上的功能，使功能頻次總和（605次）大于注冊產品總量（485個）。酒劑保健食品功能聲稱主要集中在增強免疫力（免疫調節）及緩解體力疲勞（抗疲勞）兩方面，所占比例超過 80%（見表1）。注冊酒劑保健食品功效/標志性成分主要為總皂苷、粗多糖及總黃酮（見表2）。
目前，市場上所謂保健酒的組成復雜，概念模糊。按照產品屬性，可分為保健食品、藥品、普通食品、無批號民間自制產品；按照功效作用，可分為滋補類、活血化瘀類、抗風濕類、壯陽類等；按照產品標準，分為藥典標準、配制酒標準（按照酒基，可分為蒸餾酒、發酵酒、配制酒；按照原料，可分為植物類、動物類、動植物類、其他類配制酒）。此外，市場上部分邊界產品未獲得相關注冊，宣稱功能或療效，產品屬性不清，易誤導消費，給監管造成困難。2015年，總局《關于對保健酒配制酒生產企業違法添加行為調查處理情況的通告》中，披露了51家保健酒、配制酒企業69種產品違法添加行為，均屬非保健食品。
對于酒劑保健食品，在市場和監管中存在以下三方面的混淆：一是在原料使用上，保健食品原料無法與配制酒、藥酒原料完全區別開，存在交叉，如人參、黃芪、枸杞子、淫羊藿、西洋參等，對此只能從管理角度予以相對劃分。二是在功能聲稱上，部分保健功能涉及疾病名稱，這對保健食品認知度較低的消費者而言，易與藥品混淆。三是現行法律對于普通食品是否可聲稱功效尚無明確規定，民眾的認識也是模糊不清，而合法的特定保健功能，包括增強免疫力、緩解體力疲勞等27項保健功能聲稱，沒有傳統聲稱，如清熱、降火、養胃等。這為普通配制酒宣傳功效提供了空間。
首先，明確酒劑保健食品定位。對酒劑保健食品的定位，應從食用目的、食用方式、原料、功能聲稱、評價體系等方面綜合判定，厘清保健酒、配制酒和藥酒邊界。明確保健食品的特殊性是一種具有調節人體機能、不以治療疾病為目的，適宜特定人群食用的特殊食品。酒劑保健食品應嚴格遵守《保健食品注冊與備案管理辦法》。嚴格原料管理。重新梳理并縮小可用于保健食品的原料范圍，刪除長期食用可能存在安全性風險和偏藥性的原料，從而在原料使用上進一步厘清與藥酒的界限。依據國家衛生和計劃生育委員會《關于新食品原料、普通食品和保健食品有關問題的說明》進一步明確普通配制酒不得使用僅可用于保健食品物品名單內的原料。此外，還應明確配制酒不得聲稱功效，從而厘清與配制酒的邊界。進一步規范保健功能聲稱管理，避免與疾病治療相關的表述；禁止以功能名稱命名產品，限制企業自行對保健功能含義進行解讀發揮。同時，應盡快以中醫藥養生理論為依據，探索建立基于原料的傳統聲稱，滿足市場需求。
其次，強化配制酒及非法生產酒類的監管。目前市售的配制酒均添加有動植物物品，多數為藥食同源物品，部分非法產品還含有僅可用于保健食品的物品。這些產品往往宣稱功效，但未經過保健食品注冊，缺乏對安全、功能的系統性評估，因此存在安全隱患。這類產品屬于邊界產品，界于食品與保健食品之間，難以區分與定位。在我國，由于具有藥食同源的養生傳統，使邊界保健酒存在的問題更為復雜，因此加強管理顯得尤為重要。一是完善法律法規，在監管上明確食品、保健食品、藥品邊界。規定食用量，宣傳保健功能的產品應納入保健食品管理。其他使用食品原料，無限量規定及不宣稱功能的，應按照配制酒管理。建議在《食品安全法實施條例》修訂時增加對普通食品的限制性條款，明確禁止普通食品聲稱功效，限制有限量要求的功效原料的使用。二是加強部門間協調，盡量減少保健食品原料與普通食品原料、新食品原料間的重合，盡量減少功效原料列入新食品原料；杜絕如人參、當歸、西紅花等列入新食品原料后以普通食品原料身份加入配制酒中而規避審核。這類原料在保健食品中使用時，也應經過安全性及有效性評估。三是對于違法違規行為，明確罰則，統一執法尺度，有效彌補監管空白和漏洞。對宣稱功效的非保健食品違法違規行為予以嚴厲查處，不留監管的灰色地帶。對配制酒宣傳功效的，一律按照未經許可生產保健食品或藥品查處；對配制酒使用保健食品原料、擴大原料使用范圍的，一律按照非法添加予以查處；對非法生產的酒類，按照未經許可生產普通食品查處等。
第三，加強宣傳教育，提高大眾對保健食品的認知度。目前，多數消費者不能正確辨識保健食品，無法判斷哪些保健功能聲稱是國家允許的。另外，部分食品、化妝品、消毒用品、生活用品等宣稱功效，這些所謂的“保健品”，因沒有清晰的法律定位及主管部門，相關監管措施無法出臺。而由于管理不對癥，將增加合法企業的成本負擔，導致劣幣驅逐良幣的現象時有發生。為此，主管部門一方面應加強協調，系統解決保健食品、普通食品、保健用品等邊界管理問題，同時做好保健食品基本常識及法律法規的宣傳教育工作，指導媒體做好國內外同類產品監管情況和信息的披露，提高消費者的認知度和辨識力，引導理性消費觀念和習慣，不斷增強其自我保護能力，自覺防范和抵制保健食品及其他食品銷售中的虛假宣傳、聚眾營銷等違法行為。
