案情簡(jiǎn)述
Z某向基層某市場(chǎng)監(jiān)管局舉報(bào)稱其在商場(chǎng)購(gòu)買的幾種食品（復(fù)合調(diào)味料）中非法添加了“獨(dú)活草”，要求處理；該局接舉報(bào)后對(duì)商場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，有證據(jù)證明該商場(chǎng)對(duì)銷售的幾種香料均履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，未發(fā)現(xiàn)違法。經(jīng)查詢，“獨(dú)活草（Lovage）”可譯為“歐當(dāng)歸”，按《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)GB2760-2014》B.2的規(guī)定，歐當(dāng)歸提取物、歐當(dāng)歸油是允許使用的食品用天然香料，也沒有禁止歐當(dāng)歸作為香料使用的法律依據(jù)。海關(guān)總署2008年第36號(hào)公告《關(guān)于公布協(xié)調(diào)制度商品歸類技術(shù)委員會(huì)第十一次會(huì)議商品歸類決定》證明“獨(dú)活草”可以作為蔬菜以及用于食品調(diào)味。該局認(rèn)定“獨(dú)活草”可以用作蔬菜以及食品調(diào)味，認(rèn)為未發(fā)現(xiàn)違法行為。
收到答復(fù)后，舉報(bào)人Z某不服，向市級(jí)食品藥品監(jiān)管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)綜合有關(guān)證據(jù)，證明“獨(dú)活草”在我國(guó)存在食用歷史與食用習(xí)慣，能夠作為食品原料以及香料使用，基層市場(chǎng)監(jiān)管局作出的回復(fù)合法，予以維持。
解析1
應(yīng)當(dāng)如何判斷某個(gè)物品是新食品原料還是普通食品
《食品安全法》第三十七條規(guī)定：“利用新的食品原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門提交相關(guān)產(chǎn)品的安全性評(píng)估材料。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)組織審查；對(duì)符合食品安全要求的，準(zhǔn)予許可并公布；對(duì)不符合食品安全要求的，不予許可并書面說(shuō)明理由。”根據(jù)這個(gè)管理模式，對(duì)于所謂的“非普通”食品原料就由法律劃分出兩個(gè)不同性質(zhì)的種類，一是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)（當(dāng)然是在評(píng)估之后）的新食品原料；二是未經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的新食品原料。由于食品領(lǐng)域的開放性、地區(qū)的多樣性等特點(diǎn)，當(dāng)前對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)但已經(jīng)作為新食品原料來(lái)使用的物品的認(rèn)定方面存在許多不明晰之處。因此，“新食品原料”問(wèn)題也是職業(yè)舉報(bào)人關(guān)注的熱點(diǎn)。
本案中，Z某作為職業(yè)舉報(bào)人在全國(guó)多個(gè)省份都針對(duì)“獨(dú)活草”進(jìn)行了舉報(bào)。其主要理由有兩點(diǎn)：一是“獨(dú)活草”未列入三大名錄，即藥食同源的名錄、新資源食品名錄、《香辛料和調(diào)味品名稱（GB/T12729.1-2008）》名錄中；二是在《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》B.2中規(guī)定歐當(dāng)歸（獨(dú)活草的別名）油與歐當(dāng)歸提取物允許作為普通食品使用，但與歐當(dāng)歸不是同一種物質(zhì)。其中，關(guān)于新食品原料（新資源食品）名單，舉報(bào)人以原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在《政府信息公開告知書》中給其的對(duì)“獨(dú)活草”的公開申請(qǐng)的回復(fù)是“你申請(qǐng)公開的‘獨(dú)活草’政府信息不存在”來(lái)進(jìn)一步佐證。
分析上述理由：首先，未列入藥食同源的名單與是否屬于普通食品沒有關(guān)聯(lián)。其次，《香辛料和調(diào)味品名稱》標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家推薦標(biāo)準(zhǔn)，僅列舉了常用香料調(diào)味品之名稱，其并不具有強(qiáng)制力。第三，《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》只能證明“獨(dú)活草”油以及提取物不等同于“獨(dú)活草”本身，這是客觀事實(shí)。最后一點(diǎn)因?yàn)槿菀桩a(chǎn)生歧義而值得探討，如果某個(gè)物品不在新食品原料（新資源食品）名單中，顯然從邏輯上來(lái)說(shuō)，它并不能一概歸為“未經(jīng)批準(zhǔn)的新食品原料”，它也有可能是普通食品，而事實(shí)上后者更占多數(shù)。正因?yàn)槲覈?guó)對(duì)新食品原料的規(guī)管方式比較模糊，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)、法院對(duì)此無(wú)法進(jìn)行明確的判斷甚至束手無(wú)策，從而造成各地的行政處置和司法判決不一致。故應(yīng)當(dāng)對(duì)新食品原料的界定予以正確理解。
解析2
合理理解國(guó)家衛(wèi)生行政部門對(duì)新食品原料的認(rèn)定
普通食品與新食品原料這兩個(gè)概念系由法律設(shè)定，在性質(zhì)不明時(shí)往往需要采取某些方法加以甄別。在本案中，“獨(dú)活草”并不是一種疑似的新食品原料而要讓食品監(jiān)管部門去管制乃至懲處，這一物品實(shí)質(zhì)上就是普通食品。
《新食品原料安全性審查管理辦法》第二條規(guī)定：“新食品原料是指在我國(guó)無(wú)傳統(tǒng)食用習(xí)慣的以下物品：……”第二十二條規(guī)定：“傳統(tǒng)食用習(xí)慣，是指某種食品在省轄區(qū)域內(nèi)有30年以上作為定型或者非定型包裝食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的歷史，并且未載入《中華人民共和國(guó)藥典》”。《中國(guó)植物志》是中國(guó)科學(xué)院編纂的權(quán)威植物類科技文獻(xiàn)，其對(duì)“獨(dú)活草”的記載為：“原產(chǎn)于亞洲西部，歐洲及北美各國(guó)多有栽培。我國(guó)1957年從歐洲引種。目前，河北、山東、河南、內(nèi)蒙古、遼寧、陜西、山西、江蘇等省區(qū)均有種植……食品、煙酒和醫(yī)藥工業(yè)用作調(diào)味料，嫩莖葉可作涼拌菜。”根據(jù)這一文獻(xiàn)，完全可以證明“獨(dú)活草”在我國(guó)存在長(zhǎng)期的食用歷史與食用習(xí)慣，亦符合現(xiàn)行《新食品原料安全性審查管理辦法》之具體規(guī)定。同時(shí)，海關(guān)總署公告《海關(guān)總署商品歸類決定》將“獨(dú)活草”歸類到食品的《稅則》稅目中，對(duì)獨(dú)活草的商品描述為：“其莖和葉可制茶、用作蔬菜及用于食品（尤其是肉類）調(diào)味。”正是對(duì)現(xiàn)實(shí)商貿(mào)活動(dòng)中“獨(dú)活草”有食用用途的有力證明。
由此可見，是否具有傳統(tǒng)食用習(xí)慣是普通食品與新食品原料的區(qū)別界線。在實(shí)踐中，有些問(wèn)題源于公布的方式，國(guó)家衛(wèi)生行政部門在公布食品名單與請(qǐng)示批復(fù)的時(shí)候，有時(shí)采用正面清單（哪些物品被批準(zhǔn)為新食品原料或?qū)儆谄胀ㄊ称罚?，有時(shí)采用負(fù)面清單（哪些物品不能作為新食品原料），這樣就帶來(lái)邏輯上的困境。如果要對(duì)新食品原料進(jìn)行科學(xué)的規(guī)管，必須在審批程序與公布方式上予以規(guī)范。食品與藥品最大的不同點(diǎn)在于，所有的藥品都應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)，《新食品原料安全性審查管理辦法》也沒有普通食品的認(rèn)定主體與認(rèn)定程序的規(guī)定，故普通食品的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐中的食用習(xí)慣為依據(jù)，判斷權(quán)由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)行使，當(dāng)然監(jiān)管機(jī)關(guān)也可以在必要時(shí)進(jìn)行認(rèn)定或釋疑。
食品是人類賴以生存的基礎(chǔ)，對(duì)可食用物品的探索與開發(fā)也歷史悠久。在對(duì)食品的管理上，不可能對(duì)每一種都進(jìn)行行政認(rèn)定，既無(wú)必要性也無(wú)可行性。所以，在食品法律法規(guī)的框架之內(nèi)，執(zhí)法部門在監(jiān)管實(shí)踐中只要符合法律規(guī)定，完全可以依法判斷普通食品之性質(zhì)。
