消費(fèi)公益訴訟正邁向一個(gè)新臺(tái)階。
不久前，廣州市中級(jí)人民法院對(duì)廣東省消費(fèi)者委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“廣東省消委會(huì)”）提起的“三宗關(guān)于生產(chǎn)銷售假鹽的懲罰性賠償公益訴訟”作出一審判決，廣東省消委會(huì)勝訴，三案8名被告共須支付懲罰性賠償金167480元。這也是消法修訂后，法院首次支持的消協(xié)組織的懲罰性賠償公益訴訟。
此次案件的勝訴讓人們看到了消協(xié)組織在行使公益訴訟權(quán)利上更多的可能性。但消協(xié)組織和眾多法學(xué)專家也發(fā)現(xiàn)，提起懲罰性賠償公益訴訟的過程中，還有諸多問題有待明確。
消協(xié)組織是否有權(quán)利提起賠償公益訴訟
2017年10月26日，廣東省消委會(huì)就販賣假鹽行為向廣州市中級(jí)人民法院提起四例公益訴訟。廣東省消委會(huì)認(rèn)為彭某勝等當(dāng)事人，違法銷售假鹽，致使不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食鹽產(chǎn)品最終流入市場(chǎng)，侵害了不特定多數(shù)消費(fèi)者的身體健康，侵犯了廣大消費(fèi)者的健康安全權(quán)，性質(zhì)惡劣。
目前，其中的三例已于今年4月24日正式宣判，廣東省消委會(huì)提出的懲罰性賠償、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求得到支持，第四例將于5月28日開庭審理。
廣東省消委會(huì)的勝訴給消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)打了一劑強(qiáng)心針，也引發(fā)了社會(huì)對(duì)懲罰性賠償公益訴訟的關(guān)注。
過去在消費(fèi)公益訴訟中，消協(xié)組織都是要求企業(yè)停止某些侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，為什么這次要提起賠償性公益訴訟？
廣東省消委會(huì)秘書長(zhǎng)楊淑娜認(rèn)為，懲罰性賠償公益訴訟更符合公益訴訟制度設(shè)立的初衷和要求，而經(jīng)濟(jì)賠償是“最好的武器”。
廣東省消委會(huì)在日常工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉及食品領(lǐng)域的案件，很多消費(fèi)者不太會(huì)提起賠償訴訟。“消費(fèi)者甚至沒法知道自己是否受到侵害，也沒辦法獲取證據(jù)。”楊淑娜指出，大部分消費(fèi)者不會(huì)在買一包鹽、一塊豬肉時(shí)保留證據(jù)。因此指望消費(fèi)者提起這類訴訟幾乎是不可能的，在這種情況下，消協(xié)組織來提起訴訟非常必要且可行。
對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授蘇號(hào)朋表示，消費(fèi)者是弱勢(shì)群體。“對(duì)于消費(fèi)者的救濟(jì)應(yīng)該從個(gè)體化的救濟(jì)向集體救濟(jì)發(fā)展。”即在并不知道有多少消費(fèi)者權(quán)益受到損害的情況下，讓一個(gè)代表，代表這些不特定的消費(fèi)者提起賠償性公益訴訟。
事實(shí)上，這并非廣東省消委會(huì)起訴的第一例懲罰性賠償公益訴訟。
去年，廣東省消委會(huì)針對(duì)李某華、陳某財(cái)?shù)热松a(chǎn)、銷售病死豬肉一案曾向深圳市中級(jí)人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判令此案中涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的犯罪嫌疑人（共20人）承擔(dān)懲罰性賠償金1006.2萬元，在省級(jí)以上新聞媒體公開賠禮道歉，并承擔(dān)律師費(fèi)及訴訟費(fèi)用。
但訴請(qǐng)未得到法院全部支持。深圳市中院在審理中認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條未明確規(guī)定可適用懲罰性賠償，因此在2017年12月19日作出判決，支持廣東省消委會(huì)提出的賠禮道歉、20名被告各承擔(dān)500元、共承擔(dān)1萬元律師費(fèi)的訴訟請(qǐng)求，未支持廣東省消委會(huì)提出的懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。
2013年，新消法賦予了省級(jí)以上消費(fèi)者組織發(fā)起公益訴訟的權(quán)利，但對(duì)于消協(xié)組織提起懲罰性賠償公益訴訟的權(quán)利，法律并未做明確規(guī)定，也未明確否定。2016年，兩高發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，也沒有提及懲罰性賠償公益訴訟。這是否意味著消協(xié)組織不具備提起懲罰性賠償公益訴訟的資格？
楊淑娜表示，正因?yàn)榉缮蠜]有做出明確規(guī)定，在病死豬肉一案中，法院認(rèn)為消協(xié)組織提起懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)不足。“我國涉及公益訴訟的法律法規(guī)本來就比較少，規(guī)定也相對(duì)比較籠統(tǒng)，所以賠償性公益訴訟怎么提、怎么打、怎么判，的確是一個(gè)很大的困難。”
在廣州市人民檢察院副檢察長(zhǎng)周虹看來，懲罰性賠償公益訴訟主要適用于難以找到具體消費(fèi)者，且個(gè)體損失較小的情形，“因?yàn)檫@種小的分散性侵害，被侵害程度較小，成本又高昂，難以取證，主張權(quán)利的人又分散，沒有特定的消費(fèi)者，難以提起訴訟。”
而懲罰性賠償公益訴訟一方面可以保護(hù)眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益，另一方面可以對(duì)侵權(quán)者實(shí)施嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁，這樣才能有效遏制和預(yù)防消費(fèi)侵權(quán)行為。
賠償金計(jì)算可從銷售端入手
消協(xié)組織提起懲罰性賠償公益訴訟，賠償額度如何確認(rèn)？
現(xiàn)行的法律法規(guī)未對(duì)懲罰性公益訴訟的賠償金額作出明確規(guī)定。《食品安全法》中第148條規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金。
因?yàn)楣嬖V訟涉及眾多不特定的消費(fèi)者，消費(fèi)者購買商品時(shí)的價(jià)款可能各不相同，像食鹽、豬肉這類食品，很難保存購買時(shí)的發(fā)票。周虹認(rèn)為，公益訴訟如果按照消費(fèi)者購買商品時(shí)支付價(jià)格的十倍來計(jì)算的話沒有價(jià)值，而如果按照消費(fèi)者損失就是一個(gè)特定訴訟，不是公益訴訟了。在周虹看來，從銷售端入手，以企業(yè)的銷售額進(jìn)行計(jì)算更容易取證。
廣東省消協(xié)組織在提起訴訟時(shí)，根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，要求按照侵權(quán)人銷售價(jià)款的十倍金額作為賠償金。
但也有專家指出，產(chǎn)品銷售過程中有很多中間商，侵權(quán)人如果是生產(chǎn)商，消費(fèi)者的支付價(jià)款必定高于侵權(quán)人的銷售價(jià)款，那么按照侵權(quán)人的銷售價(jià)款來計(jì)算賠償額度，賠償金額度對(duì)消費(fèi)者也不太公平。
對(duì)于這個(gè)問題， 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為，如果難以確定消費(fèi)者購買價(jià)款，但可以確定生產(chǎn)企業(yè)出售給批發(fā)商或零售商的價(jià)款，可以按照侵權(quán)人所在企業(yè)的行業(yè)平均利潤(rùn)率進(jìn)行倒推，通過行業(yè)零售商的平均利潤(rùn)額度加上侵權(quán)人作為生產(chǎn)商出售商品時(shí)的價(jià)款，以該價(jià)的十倍計(jì)算公益訴訟中的懲罰性賠償總金額。
“任何人都不應(yīng)該通過違法得到收益，這是最基本的價(jià)值觀。”中國政法大學(xué)副校長(zhǎng)時(shí)建中認(rèn)為，對(duì)于賠償金的確認(rèn)更多的還是需要從企業(yè)收益的角度去考慮，通過企業(yè)收益來判定侵權(quán)人的賠償額度。
關(guān)于賠償額度，北京市第二中級(jí)人民法院審判委員會(huì)原委員王范武認(rèn)為，可以看侵權(quán)人企業(yè)的營(yíng)業(yè)額，如果查不清楚企業(yè)的營(yíng)業(yè)額，就看銷售利潤(rùn)或盈利情況來推定賠償額度，“這在知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件中已經(jīng)大量運(yùn)用了。”
消費(fèi)者組織勝訴后侵權(quán)人支付賠償金以后，受害的消費(fèi)者是否還可以主張賠償？王范武提出了這個(gè)擔(dān)憂。
在他看來，消協(xié)組織如果勝訴后，消費(fèi)者個(gè)體再提起民事訴訟，法院還是要受理案件，但讓侵權(quán)人再進(jìn)行賠償，這是不太可能的。
王范武認(rèn)為，應(yīng)該以侵權(quán)人已支付的賠償金為主，根據(jù)法院針對(duì)消費(fèi)者起訴確定的賠償額，來支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，不足的部分可以由侵權(quán)人繼續(xù)承擔(dān)。
設(shè)立基金是否更合理
在懲罰性賠償公益訴訟中，消協(xié)組織雖然是原告，但權(quán)益真正受損害的是消費(fèi)者。當(dāng)消協(xié)組織勝訴時(shí)，賠償金應(yīng)該判給誰，如何使用分配也是一個(gè)亟待明確的問題。
在廣東省消委會(huì)勝訴的三例案件中，廣州市中級(jí)人民法院判決將懲罰性賠償金由法院上繳國庫。對(duì)此，廣州市中級(jí)人民法院環(huán)資庭副庭長(zhǎng)韓方給出了解釋，因?yàn)樵诓荒艽_定具體的消費(fèi)者時(shí)，上繳國庫最符合實(shí)際情況，“這樣可以起到維護(hù)社會(huì)公共利益”。
在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國看來，廣州市中級(jí)人民法院判決恰恰反映了消協(xié)組織在懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)上的特殊性質(zhì)，體現(xiàn)了和消費(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的差異，也能體現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟的差別。“如果認(rèn)為消協(xié)組織提起的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)是消費(fèi)者個(gè)人懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的總和的話，實(shí)際上我們就是若干個(gè)不特定的消費(fèi)者私益訴訟的總和，怎么能叫公益訴訟呢？”
但在一些專家看來，如何公益訴訟賠償金使用仍值得商榷。
最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所副所長(zhǎng)曹守曄認(rèn)為，如果把賠償金上繳國庫，那跟行政罰款是一樣的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，曹守曄建議，建立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基金，將賠款放入基金。
一些專家也認(rèn)同設(shè)立基金來管理賠償金顯得更為合理。
周虹認(rèn)為，可以借鑒一些國家公益訴訟的基金模式建立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基金，由第三方托管，如果特定消費(fèi)者起訴，獲得法院判決支持的，可以從這些基金里面去獲償。
在賠償金管理上，后續(xù)將面臨著賠償款發(fā)放的工作。北京天元律師事務(wù)所律師韓桂珍認(rèn)為，這中間需要大量的時(shí)間和精力篩選出具有索賠資格的消費(fèi)者，設(shè)立一個(gè)基金能夠?qū)I(yè)化地解決很多問題。
針對(duì)管理懲罰性賠償金問題，劉俊海給出了兩種方案：一種是中消協(xié)作為發(fā)起人，成立中國消費(fèi)者民事訴訟賠償基金會(huì)，將所有的賠償金放置在這個(gè)基金會(huì)中，將每一筆賠償金詳細(xì)備案，單獨(dú)記賬，專款專用，當(dāng)消費(fèi)者拿出相關(guān)案件證據(jù)，并申請(qǐng)理賠的時(shí)候，可以從這部分款項(xiàng)中，給消費(fèi)者發(fā)放賠償金；另一種是委托基金會(huì)，比如中華慈善總會(huì)，或委托信托公司作為受托方，確定信托的監(jiān)督人。
