【案情】
近日，某市食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員接到舉報(bào)，稱某餐飲企業(yè)食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為“熱食類食品制售；冷食類食品制售；自制飲品制售（不含使用壓力容器制作飲品）；預(yù)包裝食品銷售（含冷藏冷凍食品）”，但其近日卻通過網(wǎng)絡(luò)超許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍經(jīng)營(yíng)保健食品，要求監(jiān)管部門進(jìn)行查處。經(jīng)查，舉報(bào)屬實(shí)，該市食藥監(jiān)局當(dāng)即立案查處。
【分歧】
對(duì)于餐飲企業(yè)的這一行為如何定性處理，執(zhí)法人員存在三種不同意見。
第一種意見認(rèn)為，該企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)超許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍經(jīng)營(yíng)保健食品，在沒有申請(qǐng)變更許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍的情況下，擅自經(jīng)營(yíng)保健食品，未事前向原發(fā)證單位提出變更申請(qǐng)，違反了《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第二十七條第一款“食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化的，食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在變化后10個(gè)工作日內(nèi)向原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可”的規(guī)定，應(yīng)按該辦法第四十九條第一款進(jìn)行處罰。
第二種意見認(rèn)為，本案中有兩個(gè)違法行為，該餐飲企業(yè)初次通過網(wǎng)絡(luò)超許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍經(jīng)營(yíng)保健食品的違法行為后，未及時(shí)到原發(fā)證部門進(jìn)行申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可，違反了《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第二十七條第一款的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)該辦法第四十九條第一款進(jìn)行處罰。
后餐飲企業(yè)又繼續(xù)從事前述違法行為，違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款“入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法取得許可，入網(wǎng)食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照許可的類別范圍銷售食品，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)。法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的除外”的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。以上兩個(gè)違法行為應(yīng)分別裁量，合并處罰。
第三種意見認(rèn)為，應(yīng)按《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的規(guī)定查處。《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》是針對(duì)入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的特別規(guī)定，并在《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》之后制定并實(shí)施，應(yīng)優(yōu)先適用。某餐飲企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)超許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍經(jīng)營(yíng)保健食品的違法行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款規(guī)定，應(yīng)依據(jù)該辦法第三十八條進(jìn)行處罰。
【評(píng)析】
筆者同意第三種意見。理由如下：
第一，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，應(yīng)優(yōu)先適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行處罰。該餐飲經(jīng)營(yíng)企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)超許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍經(jīng)營(yíng)保健食品，屬一個(gè)違法主體基于一個(gè)違法故意實(shí)施的一個(gè)違法行為。該違法行為違反了《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第二十七條第一款的規(guī)定，同時(shí)也違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款的規(guī)定，屬法條競(jìng)合，即一個(gè)違法行為同時(shí)觸犯了兩部部門法規(guī)不同條款的規(guī)定。但《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》相對(duì)于《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》而言，是后制定并實(shí)施的，屬“新法”，根據(jù)《立法法》“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，應(yīng)優(yōu)先適用。
第二，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，應(yīng)優(yōu)先適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行處罰。《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》適用對(duì)象不同。《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者以及通過第三方平臺(tái)或者自建的網(wǎng)站進(jìn)行交易的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（以下簡(jiǎn)稱入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者）違反食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)行為的查處，適用本辦法。”其適用對(duì)象是入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。而《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)，從事食品銷售和餐飲服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可。其適用對(duì)象為所有食品經(jīng)營(yíng)者，包括入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者。可以說，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》是針對(duì)入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者做出的特別規(guī)定，本案違法主體是入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)優(yōu)先適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行處罰。
第三，同時(shí)適用上述兩部行政規(guī)章合并處罰有失公平公正，違反“過罰相當(dāng)”的原則。“過罰相當(dāng)”原則是指行政主體對(duì)違法行為人適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)。根據(jù)該原則，對(duì)同一違法主體實(shí)施的一個(gè)事實(shí)行為，不宜累計(jì)適用多項(xiàng)罰則合并處罰，也不宜由執(zhí)法人員酌情任意選擇適用單項(xiàng)罰則。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)銷售食品給人們帶來便利的同時(shí)，也暴露出假冒偽劣食品泛濫、消費(fèi)者維權(quán)困難等諸多問題。正因?yàn)榭紤]到網(wǎng)絡(luò)銷售食品方式的特殊性，國家才對(duì)入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者制定嚴(yán)厲的處罰。本案中，在法條競(jìng)合的情況下，對(duì)于涉案企業(yè)選擇適用處罰較重的《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行處罰，比較公平合理。
