編者按
2015年10月1日起實(shí)施的新《食品安全法》將小餐飲等小微業(yè)態(tài)的立法權(quán)和管理事權(quán)賦予地方。近年來，各地在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同地區(qū)特色，積極探索食品小微業(yè)態(tài)的有效監(jiān)管方式，深入貫徹落實(shí)“放管服”改革要求，與民生緊密相連的小餐飲治理日益規(guī)范，行業(yè)蓬勃發(fā)展。
本文對(duì)各地小餐飲立法情況進(jìn)行了細(xì)致梳理，從小餐飲的判斷基準(zhǔn)、各地監(jiān)管方式、監(jiān)管立法的積極意義、立法與政策走向的展望等方面對(duì)我國(guó)小餐飲的監(jiān)管政策進(jìn)行了分析評(píng)述，對(duì)全面了解我國(guó)小餐飲的立法現(xiàn)狀有一定幫助，本版分兩期刊發(fā)，敬請(qǐng)關(guān)注。
《史記·酈生陸賈列傳》講，“王者以民人為天，而民人以食為天”。日常飲食與民眾生活息息相關(guān)，隨著餐飲業(yè)態(tài)的發(fā)展，外出就餐、外賣點(diǎn)餐等就餐方式成為消費(fèi)者的餐飲新選擇。從整體結(jié)構(gòu)來看，小微餐飲在整個(gè)餐飲行業(yè)中占據(jù)相當(dāng)比例。例如，江蘇省2018年的一份數(shù)據(jù)顯示，全省33萬家餐飲服務(wù)單位中70%以上為小微餐飲；山東省2018年6月份數(shù)據(jù)顯示，全省有小餐飲商戶9.13萬家。作為典型的窗口行業(yè)和生活服務(wù)性行業(yè)，小餐飲的規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升，有利于提升餐飲服務(wù)食品安全水平，是消費(fèi)者的重要利益訴求。
地方立法穩(wěn)步推進(jìn)
綜合各地立法和監(jiān)管政策表述，小餐飲通常指有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、使用面積小、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)條件簡(jiǎn)單的從事餐飲服務(wù)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。部分地區(qū)在小餐飲定義中加上了“達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的食品經(jīng)營(yíng)許可條件”這一前綴。小餐飲與小作坊、小攤販并稱食品小微業(yè)態(tài)的“三小”。實(shí)踐中也有省份將農(nóng)家樂、小食雜店等列入，并稱為“四小”或“五小”，有的省份用“小經(jīng)營(yíng)店”指代從事餐飲和食品零售的小微業(yè)態(tài)，有的還將食品攤販的范圍擴(kuò)大解釋為有固定經(jīng)營(yíng)門店、從事食品銷售或提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。長(zhǎng)期以來，小餐飲因?yàn)榻?jīng)營(yíng)規(guī)模、房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)等諸多因素，難以獲得食品經(jīng)營(yíng)許可，簡(jiǎn)單的取締關(guān)停不僅執(zhí)法效果差，也不符合餐飲行業(yè)小微餐飲居多的行業(yè)特點(diǎn)。
考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和飲食文化的地區(qū)差異性，2015年實(shí)施的新《食品安全法》將對(duì)食品小微業(yè)態(tài)的立法和監(jiān)管賦權(quán)地方，該法第三十六條第三款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”以該條款為依據(jù)，各省（區(qū)、市）積極推動(dòng)食品小微業(yè)態(tài)的立法與監(jiān)管政策制定，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，已有29個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了食品安全條例或“三小”管理?xiàng)l例。其中，21個(gè)省（區(qū)、市）專門制定了“三小”管理辦法或條例，8個(gè)省（區(qū)、市）以食品安全條例形式對(duì)“三小”問題進(jìn)行了規(guī)制。監(jiān)管政策層面，共有22個(gè)省（區(qū)、市）食品藥品監(jiān)管部門出臺(tái)了小餐飲監(jiān)管辦法或規(guī)定。
行業(yè)水平整體提升
推行以登記備案管理為核心的小餐飲立法和監(jiān)管政策的實(shí)施，在提升餐飲行業(yè)整體食品安全水平、提升治理質(zhì)效等多方面發(fā)揮了積極作用。
第一，實(shí)現(xiàn)了食品安全監(jiān)管理念和舉措創(chuàng)新與深入貫徹“放管服”改革要求的有機(jī)統(tǒng)一。近年來，各地結(jié)合餐飲業(yè)質(zhì)量提升工程和轄區(qū)小餐飲基本特點(diǎn)，明確提出將“小餐飲依法納入監(jiān)管視野”，將放權(quán)、管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合，通過推行登記備案管理、加強(qiáng)規(guī)范指導(dǎo)、推動(dòng)餐飲示范店（街）建設(shè)等方式，改變了過去“誰發(fā)證誰監(jiān)管，不發(fā)證不監(jiān)管”的傳統(tǒng)監(jiān)管理念和方式，有利于提升餐飲行業(yè)整體食品安全水平。
第二，立法和政策制定“因地制宜”，符合行業(yè)實(shí)際發(fā)展特點(diǎn)，有利于“無證餐飲”治理質(zhì)效提升。小餐飲在吸納就業(yè)、便利消費(fèi)者日常生活、維持食品業(yè)態(tài)多樣性等方面發(fā)揮著積極作用，特色地方飲食還承載著飲食文化傳承等功能。各地認(rèn)真考量行業(yè)實(shí)際情況，分類精準(zhǔn)施策，以符合食品安全和環(huán)境衛(wèi)生的基本要求作為主要考量指標(biāo)，通過發(fā)放登記證、備案證等形式，推動(dòng)小餐飲依法納入監(jiān)管視野。這些探索充分體現(xiàn)了政府和監(jiān)管部門尊重行業(yè)實(shí)際、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法的理性務(wù)實(shí)態(tài)度。
第三，有利于提升線上線下協(xié)同治理水平。各地推行小餐飲登記備案、規(guī)范提升等監(jiān)管創(chuàng)新措施，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)餐飲行業(yè)的全面依法監(jiān)管。目前已經(jīng)有浙江、上海、陜西、山西等十余省份允許經(jīng)過規(guī)范提升、符合食品安全和衛(wèi)生基本要求、依法獲得登記備案憑證的小餐飲入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)了監(jiān)管部門與時(shí)俱進(jìn)、積極擁抱網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢(shì)的監(jiān)管理念和創(chuàng)新舉措。線下餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量的規(guī)范提升，對(duì)消費(fèi)者到店就餐和外賣點(diǎn)餐的食品安全均具有正向意義，有利于提升餐飲服務(wù)線上線下協(xié)同治理質(zhì)效。
因地制宜綜合施策
一是普遍將經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地面積作為判定小餐飲的主要依據(jù)。考慮到各地業(yè)態(tài)實(shí)際情況，小餐飲的判定基準(zhǔn)差異較大，比如有50m2、60m2、70m2不等。江蘇蘇州、泰州等地還將具體餐飲服務(wù)項(xiàng)目作為輔助判斷標(biāo)準(zhǔn)，增加了“僅從事熱食類食品制售、糕點(diǎn)類食品制售或自制飲品制售等單一低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目”的限定。
二是普遍推行以登記備案為核心的管理方式。小餐飲登記備案管理延續(xù)了《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》一地一證的要求，即在一個(gè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得一個(gè)登記備案憑證。在已出臺(tái)食品安全地方立法的29個(gè)省份中，共有26個(gè)省份明確對(duì)小餐飲探索實(shí)施登記備案管理，對(duì)符合食品安全、環(huán)境衛(wèi)生基本要求的小餐飲發(fā)放相關(guān)的經(jīng)營(yíng)憑證。需要注意的是，各地均強(qiáng)調(diào)小餐飲開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可證，只是在目前的客觀情況下，對(duì)達(dá)不到許可要求的，采取登記備案等方式進(jìn)行管理，但是并不排斥符合條件的小餐飲取得食品經(jīng)營(yíng)許可證。此外，由于屬于地方管理事權(quán)，各地對(duì)小餐飲經(jīng)營(yíng)憑證的稱謂、樣式、編碼規(guī)則、有效期、能否延續(xù)及延續(xù)的時(shí)限要求等規(guī)定存在一定差異。
三是允許登記備案后依法從事入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)。各地監(jiān)管部門依法對(duì)小餐飲取得登記備案憑證后入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的問題進(jìn)行了明確。目前已經(jīng)有上海、浙江、甘肅、黑龍江等多省份允許小餐飲取得登記備案憑證后，依法從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)活動(dòng)。這些舉措符合網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全治理“線上線下一致”的基本原則，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)、理性務(wù)實(shí)的監(jiān)管理念。
四是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)治理理念，以風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目核準(zhǔn)主要依據(jù)。《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》從主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?jī)煞矫鎸?duì)食品經(jīng)營(yíng)許可進(jìn)行分類管理。各地對(duì)小餐飲的禁止經(jīng)營(yíng)范圍，除《食品安全法》等法律法規(guī)明確禁止經(jīng)營(yíng)的食品外，明確提出小餐飲不得經(jīng)營(yíng)現(xiàn)制裱花蛋糕、冷食類食品、冷加工糕點(diǎn)、生食水產(chǎn)品、涼拌菜、生鮮乳、預(yù)先拌制的沙拉等高風(fēng)險(xiǎn)食品，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)治理的科學(xué)理念。
五是積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。除積極推進(jìn)小餐飲登記備案管理外，各地食品藥品監(jiān)管部門還將加強(qiáng)事中事后監(jiān)管作為小餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要手段。例如，浙江省規(guī)定各地食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自登記之日起1個(gè)月內(nèi)，對(duì)小餐飲參照日常監(jiān)督檢查表進(jìn)行全要素檢查；廣東省在小餐飲審批改備案試點(diǎn)中還設(shè)立了“黑名單”制度，對(duì)以欺騙手段獲取備案憑據(jù)并查證屬實(shí)等，依法實(shí)施黑名單懲戒管理。
六是統(tǒng)籌考慮法律效果和社會(huì)效果，設(shè)置符合實(shí)際的法律責(zé)任條款。小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)從業(yè)人員少、經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限，很多從業(yè)者以此作為家庭經(jīng)濟(jì)收入主要來源。各地在食品小微業(yè)態(tài)的地方立法過程中，從食品小微業(yè)態(tài)實(shí)際情況出發(fā)，統(tǒng)籌考慮《食品安全法》《行政處罰法》等立法要求和精神，設(shè)定了符合實(shí)際的法律責(zé)任條款。對(duì)小作坊、小餐飲未取得登記備案證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等情況，除采取責(zé)令改正、沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品外，酌情下調(diào)罰款基數(shù)，很好地平衡了行業(yè)實(shí)際情況與法的可執(zhí)行性，實(shí)現(xiàn)了法律實(shí)施的法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
