作者：劉忠亮
國(guó)際民間公益組織(后簡(jiǎn)稱“國(guó)際NGO”)參與中國(guó)扶貧與發(fā)展幾十年以來，無論在直接幫助貧困與弱勢(shì)群體改善其生存與發(fā)展?fàn)顩r，還是在促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代公益慈善行業(yè)的發(fā)展方面，都發(fā)揮了非常重要的作用。
隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和貧困狀況的改善、國(guó)內(nèi)本土公益機(jī)構(gòu)的異軍突起以及國(guó)內(nèi)公益慈善法律和政策環(huán)境的不斷規(guī)范，國(guó)際NGO在其項(xiàng)目的內(nèi)容、與地方的合作方式以及在合作中的地位等方面也都發(fā)生了相應(yīng)的變化。
當(dāng)這種變化累積到今天，特別是當(dāng)中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，《中國(guó)慈善法》和《境外非政府組織管理法》進(jìn)入實(shí)施后，國(guó)際NGO該何去何從，才能充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值，并獲得自己生存與發(fā)展的一席之地?本文通過梳理國(guó)際NGO在中國(guó)幾十年的發(fā)展變化，為其在新的環(huán)境條件下的戰(zhàn)略定位提供一些思考。
國(guó)際民間公益組織在中國(guó)的過去
從上世紀(jì)80年代開始，隨著中國(guó)的改革開放，國(guó)際NGO開始進(jìn)入中國(guó)。在30來年的過程中，中國(guó)無論是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、貧困狀況，還是相關(guān)政策與法律環(huán)境等方面都發(fā)生了巨大變化。隨著這些變化，國(guó)際NGO在其項(xiàng)目方向和內(nèi)容、與當(dāng)?shù)氐暮献鞣绞揭约霸诤献髦械慕巧确矫嬉蚕鄳?yīng)發(fā)生了變化。這種變化可以粗略地分為三個(gè)階段。
第一階段：即在20世紀(jì)80年代開始到20世紀(jì)末
在20世紀(jì)80至90年代，國(guó)內(nèi)的本土民間公益組織(之簡(jiǎn)稱“國(guó)內(nèi)NGO”)基本不存在;地方財(cái)政也很弱，一個(gè)縣每年的財(cái)政收入只有幾百萬的比比皆是;貧困群體大面積存在且其需求仍處在與溫飽相關(guān)的基本生存條件方面;而相關(guān)國(guó)際NGO運(yùn)作和管理的政策和法規(guī)也是空白。
與此相對(duì)應(yīng)的是：由于中國(guó)當(dāng)時(shí)的貧困程度，以及對(duì)于剛剛開放的中國(guó)的好奇心，國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的資助方很愿意支持中國(guó)的項(xiàng)目，國(guó)際NGO在一個(gè)縣每年的投入接近甚至超過該縣財(cái)政收入的也不在少數(shù)。
在這種環(huán)境下，國(guó)際NGO的項(xiàng)目合作對(duì)象主要是當(dāng)?shù)卣６?xiàng)目的內(nèi)容也主要在糧食與畜牧業(yè)產(chǎn)量提升、飲用水、免疫、基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生條件改善等方面。由于這些項(xiàng)目與當(dāng)?shù)卣哪繕?biāo)極其相近，且國(guó)際NGO能夠投入的資金規(guī)模較大，地方政府合作的積極性很高。為解決國(guó)際NGO在合作中的合法性問題，當(dāng)?shù)卣c國(guó)際NGO簽署合作備忘錄并成立合作項(xiàng)目辦公室，使合作得以順利進(jìn)行。國(guó)際NGO在合作中具有高度的主動(dòng)權(quán)和發(fā)言權(quán)。
在此期間，通過項(xiàng)目及其合作，國(guó)際NGO不僅幫助了數(shù)以萬計(jì)的貧困人群改善了生存條件，還帶來了先進(jìn)的發(fā)展和公益理念和工作方法，并為中國(guó)培育了首批公益研究人員和項(xiàng)目操作與管理人員。這些貢獻(xiàn)為中國(guó)公益行業(yè)后期的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
第二階段：20世紀(jì)末到2016年
經(jīng)過20來年的努力，中國(guó)的扶貧與發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化。首先，貧困人群的溫飽問題基本得到了解決，貧困人群的需求轉(zhuǎn)到了生活質(zhì)量的提高和發(fā)展條件的改善等方面;其次，對(duì)于國(guó)內(nèi)NGO的注冊(cè)開始松動(dòng)，一批國(guó)內(nèi)NGO開始出現(xiàn);再次，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了大幅增強(qiáng)，財(cái)政收入上億的縣成為了普遍現(xiàn)象，因此政府投入改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金不斷加大;與此對(duì)應(yīng)的是，隨著中國(guó)貧困狀況的改善和經(jīng)濟(jì)能力的大幅提升，國(guó)際資助者對(duì)中國(guó)項(xiàng)目的支持意愿開始減弱，國(guó)際NGO對(duì)項(xiàng)目的投入規(guī)模開始逐步減少。以此同時(shí)，盡管相關(guān)討論和試驗(yàn)已經(jīng)開始，但相關(guān)國(guó)際NGO的政策與法律環(huán)境沒有明顯的改變。
在這種環(huán)境下，國(guó)際NGO的項(xiàng)目開始越來越多地包括像能力建設(shè)、社區(qū)參與這樣的“軟”內(nèi)容。在項(xiàng)目?jī)?nèi)容越來越偏“軟”且投入規(guī)模不斷減少的情況下，地方政府與國(guó)際NGO的合作意愿不斷減弱。而一批國(guó)內(nèi)NGO的出現(xiàn)為國(guó)際NGO的項(xiàng)目合作伙伴選擇提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)，為解決法律身份問題，一些國(guó)際NGO開始選擇了以外資公司的身份進(jìn)行工商注冊(cè)。
在此期間，國(guó)際NGO在繼續(xù)支持貧困人群改善其生活條件和可持續(xù)發(fā)展能力的同時(shí)，扶持了一批本土的公益研究機(jī)構(gòu)和支持平臺(tái)，并直接培育和孵化了一批國(guó)內(nèi)NGO，進(jìn)一步為國(guó)內(nèi)公益行業(yè)培養(yǎng)了一批較為專業(yè)的從業(yè)人員。這些貢獻(xiàn)為中國(guó)現(xiàn)代公益的正式形成和后期的騰飛創(chuàng)造了條件。
第三階段：2016年至今
從2016年開始，《中國(guó)慈善法》和《中國(guó)境外非政府組織管理法》先后出臺(tái)并付諸實(shí)施。慈善法的出臺(tái)和實(shí)施普遍認(rèn)為對(duì)于促進(jìn)國(guó)內(nèi)NGO的發(fā)展具有積極意義，結(jié)果也證實(shí)了這種判斷。
在慈善法出臺(tái)并進(jìn)入實(shí)施兩年多時(shí)間里，年均新注冊(cè)的國(guó)內(nèi)NGO數(shù)量創(chuàng)出歷史新高。然而，對(duì)于國(guó)內(nèi)NGO的生存和發(fā)展而言，這種增長(zhǎng)只是數(shù)量的增加，而非質(zhì)量的提升。不少國(guó)內(nèi)NGO無論是在治理層面還是在管理和操作層面的能力都仍然處于初始階段。同時(shí)，大量的新生的國(guó)內(nèi)NGO意味著急劇擴(kuò)大的公益從業(yè)人員隊(duì)伍。在比較匱乏的公益人員儲(chǔ)備面前，這意味著一大批幾乎沒有公益與發(fā)展教育背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員在從事公益工作。公益組織及其從業(yè)人員的專業(yè)能力如果不能及時(shí)得到提升，將使公益項(xiàng)目的效果和影響大打折扣。
對(duì)于國(guó)際NGO而言，《境外非政府組織管理法》的出臺(tái)和實(shí)施既是好消息也是壞消息。好的方面是國(guó)際NGO終于有機(jī)會(huì)獲得完整的法律身份了。不好的方面是本項(xiàng)法律，特別是在注冊(cè)和在國(guó)內(nèi)籌資等方面沒有達(dá)到行業(yè)的預(yù)期，甚至有部分國(guó)際NGO對(duì)此項(xiàng)法律持悲觀態(tài)度，并決定撤出中國(guó)。《境外非政府組織管理法》在進(jìn)入實(shí)施后，雖然有關(guān)政府部門在注冊(cè)方面展示了積極正面的姿態(tài)，解除了部分國(guó)際NGO的擔(dān)憂，但不少國(guó)際NGO，特別是較小的、缺乏影響力的機(jī)構(gòu)，還是因?yàn)檎也坏皆敢庾鳛槠錁I(yè)務(wù)主管單位的機(jī)構(gòu)而不能完成注冊(cè)，這些機(jī)構(gòu)之前的外企身份也隨著管理法的實(shí)施而失去作用。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步提升，愿意繼續(xù)支持中國(guó)項(xiàng)目的國(guó)際資助者繼續(xù)減少，導(dǎo)致國(guó)際NGO在中國(guó)的項(xiàng)目資金進(jìn)一步縮減。而《境外非政府組織管理法》限制國(guó)際NGO在國(guó)內(nèi)籌資的規(guī)定使國(guó)際NGO看不到將來的希望，更不能像一些機(jī)構(gòu)之前預(yù)期的那樣可以從中國(guó)籌資去更貧困國(guó)家開展項(xiàng)目。
在需求方面，隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工的潮流仍然在不斷延續(xù)，使貧困農(nóng)村越來越空心化。導(dǎo)致許多與農(nóng)村為載體的扶貧與發(fā)展項(xiàng)目越來越缺乏實(shí)施的力量和受益主體。與此同時(shí)，貧困農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)與生活條件繼續(xù)在改善;城市圍繞著流動(dòng)人口的社會(huì)問題越來越值得關(guān)注。另一方面，政府在改善貧困和弱勢(shì)人口生存和發(fā)展方面持續(xù)加大投入，且政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的縱深擴(kuò)大為國(guó)內(nèi)NGO提供了越來越多的資源和機(jī)會(huì)。
國(guó)際民間公益組織在中國(guó)的未來
如前所述，國(guó)際NGO在中國(guó)所面臨的生存和發(fā)展環(huán)境較早期已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。這種變化一方面表現(xiàn)為：(1)貧困和弱勢(shì)群體越來越分散并有向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，且需求越來越多元化;(2)政府在扶貧與發(fā)展方面的投入和為國(guó)內(nèi)NGO提供的資源不斷增加;(3)國(guó)內(nèi)NGO數(shù)量激增但能力有待提高;(4)公益慈善相關(guān)法律已經(jīng)正式實(shí)施，且短期沒有修訂的可能。
另一方面表現(xiàn)為：國(guó)際NGO項(xiàng)目資金不斷減少，同時(shí)也沒有希望從中國(guó)籌資來改變這種趨勢(shì);但國(guó)際公益組織在治理、管理和操作層面積累了非常成熟的規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)。在這種情況下，國(guó)際NGO如果還以原來的定位和方式來行事，勢(shì)必會(huì)事倍功半。
國(guó)際NGO要想繼續(xù)在新的環(huán)境中生存下來并展現(xiàn)自己的價(jià)值，必須對(duì)所處環(huán)境條件和自身優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行深度評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其項(xiàng)目?jī)?nèi)容、開展方式、合作對(duì)象等重新進(jìn)行戰(zhàn)略定位。只有這樣，在項(xiàng)目投入不斷減少的情況下，才能最大限度地體現(xiàn)自身的優(yōu)勢(shì)和項(xiàng)目的效果和影響。筆者認(rèn)為，這種評(píng)估和定位需要回答以下幾方面的問題：
1，在機(jī)構(gòu)的角色方面：自己在中國(guó)公益慈善行業(yè)中的角色是執(zhí)行者、所在領(lǐng)域的引領(lǐng)者、倡導(dǎo)者、還是協(xié)助者?
2，在項(xiàng)目執(zhí)行方式方面：是自己直接去服務(wù)目標(biāo)群體，還是通過當(dāng)?shù)睾献骰锇閬韺?shí)現(xiàn)自己的使命目標(biāo)?
3，在項(xiàng)目?jī)?nèi)容方面：是繼續(xù)開展常規(guī)項(xiàng)目，還是將當(dāng)?shù)乜梢宰龅牧艚o當(dāng)?shù)貋碜觯约焊鶕?jù)自身優(yōu)勢(shì)去做一些前沿性的或是創(chuàng)新性的引領(lǐng)和示范?
4，在對(duì)于合作伙伴的支持方面：是主要為其提供項(xiàng)目資金，還是主要提升其自身發(fā)展和執(zhí)行項(xiàng)目的能力?
5，在資金投入上：是直接投入資金，還是幫助合作伙伴從地方進(jìn)行籌資?等等。
國(guó)際NGO只要本著開拓創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)的精神來分析所處的環(huán)境和定位自己的戰(zhàn)略，就一定能夠找到自己的生存與發(fā)展之道!
