“到2020年，全國未達標城市PM2.5平均濃度比2015年降低18%以上，地級及以上城市優良天數比例達到80%以上。”近日召開的年度全國環境保護工作會議，明確了新的大氣污染防治目標，讓收獲了更多藍天幸福感的百姓們又有了新的期待。
打贏藍天保衛戰，需要綜合施策。按照環境保護部《關于京津冀大氣污染傳輸通道城市執行大氣污染物特別排放限值的公告》，3月1日，此區域內，國家排放標準中已規定大氣污染物特別排放限值的行業以及鍋爐的新建項目，開始執行特別排放限值。這意味著，即將全面啟動的打贏藍天保衛戰三年行動，彈藥庫里的第一個“武器裝備”已經投入實戰。
污染物排放標準最高收嚴八成以上，減排效果將十分顯著
所謂特別排放限值，是與污染物排放國家標準對比，更高更嚴格的排放要求。在京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市執行特別排放限值，其意義不言而喻。
2013年2月，環保部印發《關于執行大氣污染物特別排放限值的公告》，要求在京津冀、長三角、珠三角等“三區十群”19個省（區、市）47個地級及以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業以及燃煤鍋爐項目執行大氣污染物特別排放限值。
按照當時的要求，京津冀及周邊地區的北京、天津，河北唐山、廊坊、保定、石家莊，山東濟南、淄博以及山西太原，執行特別排放限值。
隨著科研的深入，“京津冀污染傳輸通道城市”這一概念形成共識，去年2月，環保部發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，首次將通道城市稱為“2+26”城市，提出實施特別排放限值的要求。當時的文件明確2017年9月底前，“2+26”城市行政區域內所有鋼鐵、燃煤鍋爐排放的二氧化硫、氮氧化物和顆粒物大氣污染物執行特別排放限值。
相較于2013年公告及2017年2月方案版本，此次執行排放限值要求的行業、區域都有了不同程度的擴大。執行范圍不僅由9個城市擴大至“2+26”城市（含河北雄安新區、辛集市、定州市，河南鞏義市、蘭考縣、滑縣、長垣縣、鄭州航空港區），對執行城市的區域也由主城區擴展至全行政區域范圍。
公告要求，對于污染物排放國家標準中已制訂特別排放限值的行業，全部執行特別排放限值，具體包括火電、鋼鐵、煉焦、化工、有色、水泥、鍋爐等25個行業或子行業。與2013年的公告相比，新建企業執行范圍增加了煉焦行業，現有企業執行范圍增加了煉焦、水泥、有色、化工行業。
執行特別排放限值與執行一般國家標準之間排放的差異有多大？幾個例子就能略見端倪。
比如煉焦行業，國家標準中現有企業焦爐煙囪顆粒物排放不能超過50（單位均為毫克/立方米，下同），機焦、半焦爐煙囪二氧化硫濃度標準是100，氮氧化物的排放標準為800。而特別排放限值焦爐煙囪顆粒物標準為15，二氧化硫、氮氧化物排放標準分別為30和150。也就是說特別排放限值對顆粒物、二氧化硫濃度收嚴七成，氮氧化物濃度更是只有標準的18%左右。
再比如，在用燃煤鍋爐大氣污染物排放標準，顆粒物、二氧化硫、氮氧化物分別為80、400、400，而特別排放限值對應數值分別為30、200、200，下降幅度都有50%。
由此可見，特別排放限值的確是降低污染物排放總量的利器，這對于藍天保衛戰走進第二階段的“2+26”城市來說，無疑是“重大利好”。
執行時限切合實際給足緩沖，到期不達限值將面臨關停
從征求意見稿到實際落地的方案，執行期發生了細微的變化，留出了緩沖期。比如征求意見稿中，要求焦化業現有企業自2018年6月1日起執行特別排放限值，而實際方案中，將這一時間大限后延至2019年10月1日。對于國家排放標準中已規定大氣污染物特別排放限值的行業以及鍋爐的新建項目，環評執行期也從去年6月1日后延到2018年3月1日。
提高標準的意義在于有效執行。中國人民大學經濟學院教授石敏俊認為，執行時間后延以及給出緩沖期，體現了環保部門務實的精神。讓相關行業企業有足夠時間改造提升，這對排放限值實際落地非常重要。
特別排放限值涉及行業較多，這些行業是否能夠承受如此嚴格的排放要求？“限值高低在經濟學上是排污權讓渡的問題。提高限值是政府收回部分排污權，一部分企業要提高治污成本，另一部分可能根本無力做到，只有改行。”復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青教授這樣表示。
排放標準提升是大勢所趨。近年來，我國環保標準不斷修訂更新，包括水泥、鋼鐵、石油煉化、石化等行業排放標準都有不同程度收嚴，有效引導了行業清潔化的進程。但行業的環保轉型也需要克服不少困難。
火電行業從2012年實行新國標，到后來實施超低排放改造，再到如今特別排放限值要求，雖然每個節點總有人喊難，但在嚴格要求與監管下，既定的目標都能夠實現。因此，電力行業的減排似乎已成為模板。
那么其他行業是否也能按照這一路徑順利提升排放水平？對此，不同行業有不同的觀點：沒有火電行業的補貼政策，達到限值要求困難更大，但這對行業來說也是個重新洗牌的過程。有能力有實力提標改造的，生存下去沒有問題，而且也會在競爭中脫穎而出，而那些工藝、技術、設備較為落后的企業，則只能走向末路。
名單中的行業企業要在規定期限內達到大氣污染物特別排放限值。逾期仍達不到的，有關部門應嚴格按照法律規定要求責令改正或限制生產、停產整治，并處以罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。
環保門檻普遍提高，不太可能出現大范圍的污染產業轉移
其實，在特別排放限值出臺前，許多地方的排放標準已經嚴于國標，這就讓很多高排放行業向標準較為寬松的地區流動。那么在嚴格的限值之下，是否又會出現一波所謂污染產業轉移風潮？
石敏俊認為，理論上講，產業轉移是自然現象，有其自身的合理性，轉移是企業的策略，也是企業自我提升的機會。與二氧化碳等全球性污染物不同，大氣污染物引起的環境問題與區域環境容量密切相關，這些污染如果轉移到合理的地方，對降低環境危害是有效的。但合理轉移的前提是接收地的“門檻”需要和環境容量掛鉤。
“即使污染產業想轉移，也得找到能承接的地方。從目前情況看，中央有導向，地方執行一定會更上層樓，污染大范圍簡單轉移已不大可能實現。可能出現因為標準不同，一些高污染行業、企業向標準洼地流動的局部現象。”李志青這樣表示。
“這邊嚴，那邊松，一界之隔，污染企業都跑過去了，排放的污染最終又影響了我們這兒的空氣質量。”本報記者不久前在太原調研時，聽到了不少這樣的抱怨。當地干部無奈地說，由于“門檻”不一樣高，有的企業技術設備都沒有改造，挪了幾公里，又開工了。由于距離較近，對通道城市的空氣質量影響仍在。如何更好地將特別排放限值轉化為真正的減排量，操作層面還有待地方更好地協調。
執行特別排放限值對環境保護的正向影響顯而易見，但李志青提醒，也應該評估它對地方經濟、對行業的影響。
“以綠色化新規制推動發展，理論上是成立的，但由于地方差異大，資源稟賦不同，不可能所有地區都發展金融、科技等產業，地區間的錯位經營也是很有必要的。”他認為，在特定區域執行特別限值有必要，但從長遠看，政策制定還要著眼于把有限的環境容量配置到效率最優的企業，這樣才能形成產業與環境保護雙贏的局面。
相較于被“限值”的行業，這一政策對環保產業將產生明顯的正向影響，專業人士認為，尤其是非電行業的環保治理，市場前景將非常廣闊。
《 人民日報 》（ 2018年02月24日 09 版）
