在專家看來，中國食藥監(jiān)管體系興起20年后，還有進(jìn)一步改革完善的空間。
“食藥監(jiān)未來的改革可嘗試考慮大健康——大市場監(jiān)管并行的新模式，即藥品、醫(yī)療器械、特殊食品作為高風(fēng)險(xiǎn)品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃歸大市場監(jiān)管領(lǐng)域”，長期研究食藥監(jiān)管體制的國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉對第一財(cái)經(jīng)表示。
中國食藥監(jiān)管體系的變革已經(jīng)進(jìn)行了20年，起點(diǎn)便是1998年國家藥監(jiān)局成立。在這20年里，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了從“垂直分段”向“屬地整合”的轉(zhuǎn)變，以及2013年的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革大整合。由各級政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門所形成的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，通過相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。2014年進(jìn)行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革后，一些地方還在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”的改革。
第一財(cái)經(jīng)在基層走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，針對“多合一”的改革，各省市的改革模式都不盡相同。有的地方在縣級進(jìn)行了三部門合并，有的在市級進(jìn)行了三部門合并；另外，各地合并后的新機(jī)構(gòu)名稱也不盡相同，有稱市場監(jiān)督局，也有稱質(zhì)量和市場監(jiān)督局；也有把原來工商局的登記、廣告許可、動(dòng)產(chǎn)抵押以及食藥監(jiān)、質(zhì)檢的許可業(yè)務(wù)職能剝離出來，成立一個(gè)新的“行政審批局”。
胡穎廉認(rèn)為，這一改革解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。地方在財(cái)力、編制、機(jī)構(gòu)數(shù)、時(shí)間等約束下，采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法。一方面，充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的問題；另一方面，又解決了工商、質(zhì)監(jiān)下放到地方后政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，以及工商職能調(diào)整后機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍重新定位的問題。改革有利于解決職能交叉，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會(huì)穩(wěn)定的高度來看待。個(gè)別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機(jī)構(gòu)合并，異化了改革初衷。
“全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組的報(bào)告中也說了，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉(zhuǎn)，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴(yán)重”，胡穎廉表示。
此外，按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應(yīng)當(dāng)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配。但現(xiàn)狀并非如此。有研究統(tǒng)計(jì)了全國前500個(gè)食品產(chǎn)業(yè)大縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，發(fā)現(xiàn)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)的僅為48%。
當(dāng)前我國食品藥品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱。盡管許多農(nóng)產(chǎn)品和食品產(chǎn)量已位居世界首位，但產(chǎn)業(yè)整體“大而不強(qiáng)”，不平衡、不充分發(fā)展的特性表現(xiàn)得尤為明顯。藥品產(chǎn)業(yè)也同樣，全國藥品生產(chǎn)企業(yè)近5000家，解決了缺醫(yī)少藥、產(chǎn)業(yè)壯大問題后，正在從仿制藥大國向創(chuàng)新藥強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要根本性優(yōu)化。
“全國1300多萬家食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體，僅有18萬食藥監(jiān)管人員，監(jiān)管資源與監(jiān)管任務(wù)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不匹配。我們在發(fā)揮中央集權(quán)單一制制度優(yōu)勢的同時(shí)，必須正視其帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。這包括中央地方委托——代理不完備帶來的監(jiān)管執(zhí)法力度和責(zé)任層層衰減，造成了政策目標(biāo)扭曲，以及信息本地化甚至地方保護(hù)等問題。我們要承認(rèn)多種模式并存的必要性和合理性，下一步改革總體上至少有四種備選模式。”胡穎廉表示。
“走新時(shí)代中國特色的食品藥品安全治理道路，可以嘗試考慮大健康——大市場監(jiān)管并行的新模式，即藥品、醫(yī)療器械、特殊食品（含嬰幼兒配方食品、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)食品）作為高風(fēng)險(xiǎn)品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃給大市場監(jiān)管領(lǐng)域。可以考慮在大健康部門下設(shè)專門的藥品、醫(yī)療器械、特殊食品中心，并在條件允許情況下行政級別適當(dāng)高配，在監(jiān)管上形成注冊審批、監(jiān)督檢查、稽查辦案、應(yīng)急處置的閉環(huán)，而不是目前的分環(huán)節(jié)監(jiān)管。”胡穎廉表示。
據(jù)胡穎廉介紹，藥品、醫(yī)療器械審批和生產(chǎn)可以都劃歸國家垂直管理，高風(fēng)險(xiǎn)食品品種尤其是特殊食品監(jiān)管、重大案件辦理等專業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)也應(yīng)從國家層面一管到底。與此同時(shí)，中國食品藥品領(lǐng)域面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場秩序、質(zhì)量安全等多重任務(wù)，需要各級地方政府全方位、強(qiáng)有力的支持。中央試圖構(gòu)建食品安全現(xiàn)代化治理體系，地方在問責(zé)壓力下關(guān)注集體食物中毒、食品污染等突發(fā)事件，食品安全工作并未納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，形成一種“大事不出、小事不斷”的低水平均衡。為避免地方卸責(zé)，必須真正落實(shí)“地方政府負(fù)總責(zé)”。屬地管理和綜合執(zhí)法利于動(dòng)員監(jiān)管資源，利用地方政府架構(gòu)、工作網(wǎng)絡(luò)和信息優(yōu)勢，通過“人海戰(zhàn)術(shù)”監(jiān)督檢查，排查并消除點(diǎn)多面廣的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
其次是把剩余的監(jiān)管任務(wù)都交給地方。胡穎廉說，市縣負(fù)責(zé)普通食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的日常監(jiān)督檢查，縣區(qū)監(jiān)管部門試行大審批、大監(jiān)管、大執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，改變“上下一般粗”的權(quán)責(zé)同構(gòu)格局。這種模式就可以突出監(jiān)管的專業(yè)性，同時(shí)承認(rèn)基層監(jiān)管的本地化，給縣以下尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員“減負(fù)”，而高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)需要專業(yè)化。餐飲店、小食雜店的日常監(jiān)管專業(yè)要求并不高，就可以讓地方監(jiān)管部門加以監(jiān)管。在適當(dāng)條件下，上級將監(jiān)督執(zhí)法事權(quán)下移，中央通過轉(zhuǎn)移支付等方式支持地方工作，發(fā)揮地方信息優(yōu)勢和中央、省級的監(jiān)管專業(yè)化優(yōu)勢。
“從長遠(yuǎn)看，還應(yīng)考慮將食品藥品安全作為基本公共服務(wù)向全民提供。食品藥品安全必須建立戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長效性的財(cái)政投入保障機(jī)制，確保屬地責(zé)任落到實(shí)處。一些地方已經(jīng)在依據(jù)《”十三五“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，借鑒公共衛(wèi)生領(lǐng)域做法，根據(jù)每千人抽檢批次、職業(yè)化檢查員數(shù)量、監(jiān)管隊(duì)伍裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化率等指標(biāo)，科學(xué)測算常住人口人均監(jiān)管經(jīng)費(fèi)和所需監(jiān)管資源，避免區(qū)域不均衡。”胡穎廉表示。
