我國(guó)《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定：食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源的，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品；造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。該條款被稱為“免責(zé)條款”，在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)該條款的適用存在爭(zhēng)議，例如如何理解“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”中的“等”字，關(guān)系著該條款的適用范圍，同時(shí)也關(guān)系到企業(yè)主體責(zé)任的落實(shí)。
本版自即日起開(kāi)設(shè)“‘免責(zé)條款’適用探討”系列談，邀請(qǐng)法學(xué)專家、專業(yè)律師、資深監(jiān)管人員等從理論發(fā)展、實(shí)踐適用等角度對(duì)免責(zé)條款進(jìn)行深入探討，以期為基層監(jiān)管實(shí)踐提供借鑒和參考。敬請(qǐng)關(guān)注。
《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定了食品經(jīng)營(yíng)者的免責(zé)條款，由于該條款中的不確定性法律概念，使得具體的法律理解與適用上存在較大差異。
法律條文中的不確定性法律概念是立法技術(shù)的彈性運(yùn)用。立法精細(xì)化的努力，是以盡量確保法律的確定性和可操作性為目標(biāo)的。但是，立法實(shí)踐中，完全不使用不確定性法律概念的法律幾乎是不存在的。這些不確定性法律概念既出現(xiàn)在法律條文的“前提性要件”中，典型的比如“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)顯著輕微”，也可能出現(xiàn)在“結(jié)果性要件”中，比如“從輕或減輕處罰”。對(duì)不確定性法律概念內(nèi)涵外延的準(zhǔn)確理解，有助于行政自由裁量作出合理客觀的判斷。準(zhǔn)確理解食品經(jīng)營(yíng)者的免責(zé)條款，應(yīng)注意把握以下幾個(gè)方面。
準(zhǔn)確理解立法背景和目的
食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是《食品安全法》規(guī)制的對(duì)象，但是生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)不同，從控制力的角度看，食品生產(chǎn)者對(duì)食品的生產(chǎn)過(guò)程控制力更大，經(jīng)營(yíng)者作為采購(gòu)者控制力相對(duì)更弱。考慮到食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本特點(diǎn)，立法在明確食品經(jīng)營(yíng)者的法律義務(wù)和責(zé)任的同時(shí)，有必要對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任限度進(jìn)行限定。《食品安全法》在立法時(shí)之所以設(shè)置第一百三十六條的經(jīng)營(yíng)者免責(zé)條款，筆者認(rèn)為主要考慮因素有二：一是貫徹行政處罰法的立法精神，堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)?shù)男姓壤瓌t；二是以現(xiàn)代立法責(zé)任體系“每個(gè)人對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)”的個(gè)體責(zé)任本位原則為指導(dǎo)，遵循“誰(shuí)制造了風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)就近原則，準(zhǔn)確區(qū)分食品生產(chǎn)者與食品經(jīng)營(yíng)者的注意義務(wù)與責(zé)任范疇。
準(zhǔn)確理解免責(zé)條款的構(gòu)成要件
《食品安全法》第一百三十六條指向的是食品經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”的行為，具體的免責(zé)要件包括三個(gè)：一是履行了《食品安全法》規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)；二是有充分證據(jù)證明其不知情；三是能夠如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源。從體系解釋的角度看，這三個(gè)構(gòu)成要件是相互勾連的，不履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，就很難舉證證明其對(duì)食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)不知情，也很難說(shuō)清楚進(jìn)貨來(lái)源。
對(duì)履行了進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)的理解 對(duì)“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”的理解，目前實(shí)踐中爭(zhēng)議最大的是“等義務(wù)”的“等”應(yīng)該是“等內(nèi)等”還是“等外等”。即食品經(jīng)營(yíng)者免責(zé)所應(yīng)履行義務(wù)的范圍是什么。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，此處的“等義務(wù)”應(yīng)作“等外等”解釋，食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)舉證證明其履行了《食品安全法》規(guī)定的所有屬于經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)，才符合免責(zé)的要件。因此，經(jīng)營(yíng)者如果主張免責(zé)，應(yīng)證明履行了第四十七條規(guī)定的自查自改義務(wù)，第五十三條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、批發(fā)銷(xiāo)售記錄義務(wù)，第五十四條第一款規(guī)定的貯存和定期檢查清理義務(wù)，第五十六條第一款規(guī)定的維護(hù)清洗校驗(yàn)義務(wù)，第六十條規(guī)定的食品添加劑經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄義務(wù)，第六十三條規(guī)定的不安全食品停止經(jīng)營(yíng)、通知、召回等義務(wù)。如果不能自證的，就不屬于有效的免責(zé)抗辯。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤之處在于，沒(méi)有將第一百三十六條規(guī)定的三個(gè)免責(zé)要件作為一個(gè)整體來(lái)解讀，也沒(méi)有很好地把握該條的立法目的，更重要的是作出的“等外等”解釋欠缺目的解釋、體系解釋等法解釋學(xué)方法的支撐，按此觀點(diǎn)推演，經(jīng)營(yíng)者免責(zé)條款將被置于虛置化的境地。
《食品安全法》第一百三十六條的規(guī)定，其基本的立論基礎(chǔ)在于經(jīng)營(yíng)者在不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的識(shí)別和判斷方面，所負(fù)有的應(yīng)當(dāng)是一般的注意義務(wù)、合理的形式審查義務(wù)。結(jié)合立法目的、體系解釋和文義解釋的法解釋學(xué)方法，判斷“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”應(yīng)作“等內(nèi)等”來(lái)解釋，按照《食品安全法》第五十三條來(lái)確認(rèn)。一是判斷經(jīng)營(yíng)者是否履行了“查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明”的義務(wù)；二是判斷食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)是否履行了食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的建立與執(zhí)行等義務(wù)；三是對(duì)實(shí)行統(tǒng)一配送經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，判斷其企業(yè)總部統(tǒng)一查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格證明文件，進(jìn)行食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄等義務(wù)的履行情況。只要經(jīng)營(yíng)者能夠舉證證明已經(jīng)履行了第五十三條規(guī)定的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”。
對(duì)有充分證據(jù)證明其不知情的理解 對(duì)“有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的理解，涉及“不知道”和“充分證據(jù)”需要進(jìn)行解釋。“不知道”強(qiáng)調(diào)的是食品經(jīng)營(yíng)者的主觀狀態(tài)，轉(zhuǎn)化為法律語(yǔ)言主要是指不存在“故意或重大過(guò)失”的主觀過(guò)錯(cuò)。經(jīng)營(yíng)者在采購(gòu)食品時(shí)，所負(fù)的應(yīng)該是一般的注意義務(wù)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容主要以技術(shù)性指標(biāo)為主，面對(duì)海量的不同批次的食品，要求經(jīng)營(yíng)者再次進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)，既不經(jīng)濟(jì)，也無(wú)操作的可行性。所以法律對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的要求，以進(jìn)貨查驗(yàn)等形式審查義務(wù)為主。在此種情況下，除非食品經(jīng)營(yíng)者通過(guò)肉眼觀察能夠發(fā)現(xiàn)采購(gòu)的食品出現(xiàn)感官性狀異常，其他凡涉及需要通過(guò)技術(shù)檢驗(yàn)手段進(jìn)行合格與否的判定的，應(yīng)認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者不知情。
經(jīng)營(yíng)者要證明其對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品確實(shí)不知情，主要應(yīng)結(jié)合是否履行了進(jìn)貨查驗(yàn)和記錄的義務(wù)，特別是對(duì)主體資質(zhì)證明、產(chǎn)品合格證明文件等的查驗(yàn)和記錄來(lái)判斷。至于有的觀點(diǎn)提出，如果是“媒體、監(jiān)管部門(mén)等已發(fā)布不合格食品信息后仍繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的”，不能作為經(jīng)營(yíng)者不知情的抗辯理由。這里也需要作個(gè)案分析判斷，不能簡(jiǎn)單進(jìn)行直接推定。
對(duì)如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源的理解 食品經(jīng)營(yíng)者只要能夠履行第五十三條規(guī)定的義務(wù)，一般就能夠做到如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源。在這一點(diǎn)的判斷上難度不大。
準(zhǔn)確理解“可以免予處罰”的含義
首先，這里的免予處罰，主要指的是免予行政處罰。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品給消費(fèi)者造成人身、財(cái)產(chǎn)傷害的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任，并不屬于免責(zé)的范疇。
其次，“沒(méi)收不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”中的“沒(méi)收”屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類之一，免予處罰與沒(méi)收之間是否存在沖突呢？根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委食品安全法釋義的觀點(diǎn)，該條指的是免除除沒(méi)收外的其他行政處罰。
第三，可以免予處罰，字面意思理解是行政監(jiān)管部門(mén)有權(quán)決定是否免予處罰。但是，有權(quán)決定是否免予處罰，不是完全任意的自由裁量，而是說(shuō)一旦食品經(jīng)營(yíng)者符合第一百三十六條的免責(zé)構(gòu)成要件，從行政合法、合理角度出發(fā)，行政監(jiān)管部門(mén)原則上應(yīng)當(dāng)作出免予處罰的決定。
從法治視角來(lái)看，最嚴(yán)厲的處罰并不排斥基于“主觀過(guò)錯(cuò)”“具體情節(jié)”“危害后果”等不同因素，對(duì)食品安全違法行為作出符合法理、情理的差異化處理。相反，結(jié)合現(xiàn)代行政法治“合法行政”“合理行政”的基本理念和原則，在具體行政執(zhí)法過(guò)程中允許作出合法合理的自由裁量。《食品安全法》第一百三十六條的免責(zé)條款，就是立法者基于食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)特點(diǎn)，作出的符合實(shí)際情況的立法制度安排，在具體行政執(zhí)法中應(yīng)結(jié)合立法目的，妥當(dāng)解釋和適用，確保符合立法本意。
